Absalón Méndez Cegarra
Venezuela se nos ha convertido en un gran laboratorio de experimentación
social. Las cosas que el sentido común indica se deben hacer de una manera,
nosotros las hacemos en sentido opuesto. Lo que en otros países del mundo
revela revisiones, transformaciones positivas y avances, en Venezuela
revela retroceso. El ordenamiento jurídico lo construyen los pueblos,
entre otras cosas, para garantizar la convivencia social; pero, nosotros, lo
utilizamos maniqueamente para privilegiar intereses individuales. La Ley se aplica a conveniencia.
Este señalamiento procede en atención a lo que está sucediendo en algunos
sectores sociales, concretamente, el universitario, respecto a la aplicación de
la Ley Orgánicala
Constitución de la República
Bolivarianala Constitución y la Ley , a velar por su correcta aplicación, ha
ignorado este mandato sin explicación alguna, por lo que estamos en presencia de lo que se conoce en el campo
jurídico como Ley vigente, no efectiva. Es más, en la primera reforma parcial
hecha a la Ley , la Asamblea Nacional
eliminó los lapsos para su implementación, liberando al Ejecutivo de cualquier
apremio. Sin embargo, una decisión
absurda y mal fundamentada del Consejo Nacional de Universidades, adoptada en el
año 2008, con los votos de Rectores de Universidades en las que no existen
institutos de previsión social y regímenes jubilatorios y pensionales, menos
aun, fondos de jubilaciones y pensiones, a petición de un profesor jubilado que
representa a un pequeño grupo de profesores jubilados y pensionados, ha creado un ambiente anómalo en las
Universidades, que puede constituirse
en caldo de cultivo, en la chispa
inicial, que ponga fin a la institucionalidad previsional del sector
universitario. La tesis que siempre hemos defendido, y, consta por escrito, siendo
co-redactor de la LOSSS ,
es la permanencia de los regímenes especiales preexistentes, hasta tanto el
nuevo SSS esté en capacidad de garantizar en calidad y cantidad las
prestaciones de seguridad social que tienen las personas amparadas por dichos regímenes y, más aún, logre
superarlas o mejorarlas. Este proceso destructivo es necesario y urgente
detenerlo. No importa que se presente lleno de buenas intenciones, bajo el
disfraz de una pretendida preocupación por la seguridad social del profesorado
universitario que, dicho sea de paso, nunca ha estado presente en los nuevos
gremialistas, adalides recientes de la
seguridad social del profesorado, la eliminación de instituciones en favor del
fortalecimiento de otras. Tal preocupación hay que demostrarla redefiniendo la
seguridad social de profesorado a partir de la institucionalidad previsional
existente. Fortaleciendo a todo evento dicha institucionalidad, consolidándola
de la mejor manera posible. Las presentes notas tienen el propósito de
propiciar una discusión al interior de las Universidades sobre el presente y
futuro de la seguridad social del profesorado, en la que prive la sensatez, el
interés colectivo sobre el particular, la solidaridad intergeneracional y la
preocupación por la protección social de todo el profesorado: activos, jubilados,
pensionados y sobrevivientes.
1. La Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social
(LOSSS)
En salud, se da el plazo ya señalado de diez años para que dentro del
mismo se produzca la integración progresiva de las instituciones de salud y la
de los regímenes de salud, entendiendo por estos últimos, “los
diversos regímenes especiales de salud, las prestaciones, servicios y modelos
de aseguramiento que las personas reciban a través de su entidad empleadora,
organización sindical o gremial o cualquier otra modalidad organizativa, con
fundamento en bases legales, o convencionales como un servicio propio de salud,
bien sea a través de un instituto de previsión administrado por el propio
organismo o contratado con una persona jurídica de derecho público o privado y
que reciba financiamiento por parte del Fisco. Las personas afiliadas a los
servicios de salud antes señalados, deberán contribuir a su financiamiento con
un porcentaje de su salario, cuya cuantía deberá ser igual o superior a la que
se fije para las personas que coticen obligatoriamente al nuevo Sistema de
Seguridad Social. La contribución a estos regímenes no exime de la cotización
al Sistema de Seguridad Social. No podrán crearse nuevos regímenes de salud
para los trabajadores del sector público, a partir de la entrada en vigencia de
la presente Ley” (artículo 126.LOSSS).
Han transcurrido ocho años de los diez establecidos por la Ley para cumplir el proceso de
integración. Nada ha sucedido. Instituciones
y servicios de salud como los existentes para garantizar cuidados de
atención médica a los profesores universitarios siguen existiendo y recibiendo
recursos fiscales sin que se haya producido la doble cotización. La única
explicación posible para que tal cosa siga sucediendo es la inaplicación de la LOSSS.
En pensiones, el régimen transitorio es más complejo y más interesante. La LOSSS segmenta la población
en tres grupos: personas jubiladas o pensionadas por cualquier régimen
(artículo 119); personas activas en el servicio público para el momento de entrada en vigencia de la Ley (artículos 120, 121, 122 y
123); y, personas incorporadas al servicio público después de la fecha de
entrada en vigencia de la Ley
(artículo 145). Al primer grupo, la
Ley lo “exceptúa de
contribución o cotización alguna, salvo que continúen desempeñando actividades
remuneradas”; al segundo grupo, la
Ley los obliga a cotizar al SSS y, sólo pueden hacerlo al
propio, es decir, al preexistente, si éste, previamente, se ha convertido en
Régimen Complementario Voluntario y su financiamiento a cargo sólo de sus afiliados. Es decir, que
este segundo grupo de personas no está obligado a cotizar en este momento por
cuanto el nuevo SSS no ha sido creado; el tercer grupo, personas de nuevo
ingreso, debe obligatoriamente afiliarse al nuevo SSS, no tiene opción de
quedarse en ningún lado, puede decidir pertenecer a un régimen pensional nuevo
o preexistente si éste tiene carácter complementario voluntario. Conclusión,
tampoco está obligado a cotizar porque no existe dónde hacerlo. Este grupo de
personas, hasta que no se ponga en marcha el nuevo SSS, quedaría en un limbo,
en la más completa indefensión desde el punto de vista pensional. ¿Por qué las
personas activas en el servicio público
y los nuevos ingresos siguen afiliados a los regímenes jubilatorios y
pensionales preexistentes? Simplemente, porque la LOSSS carece de aplicación y
efectividad práctica.
En vivienda, el régimen de transición ha experimentado cambios legítimos
e ilegítimos. Un primer cambio de la
Ley , se produjo por error de impresión de la Ley y, un segundo cambio,
mediante la primera reforma parcial de la Ley (artículo 127). Este
régimen transitorio es, al igual que los dos anteriores, letra muerta.
2. La
Ley Orgánica
En el año 2000, la
Asociación de Profesores de la UCV (APUCV), la Federación de
Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV), la Coordinación del
Núcleo de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones del Personal de las
Universidades Nacionales y el Programa Integrado de Postgrado en Seguridad
Social de la Universidad Centralla Comisión Presidencialla Seguridad Socialla LOSSS
es referencia para la creación del
sistema de seguridad social del profesorado universitario. Lo que si es
novedoso es que tal señalamiento sea aplaudido cuando lo hacen determinadas
personas y condenado cuando lo hacen otras personas, como está sucediendo en el
seno de la UCV. Ahorala LOSSS
como marco de referencia. La
LOSSS , en mi opinión, es una Ley técnicamente bien concebida,
con sus fallas como toda obra humana; por consiguiente, bien puede servir como
referencia; otra cosa, muy distinta, es que se invoque su aplicación en
momentos que el Ejecutivo Nacional se niega a aplicarla. Razones tendrá.
Al interior de la UCV
hay una suerte de pre-conflictividad
derivada de varios hechos que se han juntado interesadamente. El punto de
partida es un asunto de poca monta. La legitimidad o no de un ente fundador de la Fundación Fondola Universidad CentralLa Resolución del CNU mediante la cual ordena a las
Universidades a aplicar la LOSSS , únicamente el
artículo 119, en su parte final, devolver dinero a los profesores jubilados que
han cotizado desde el año 2003 y a las Universidades y, ajustar los Estatutos
de los Fondos de Jubilaciones y
Pensiones a lo establecido en la
LOSSS ; b) La eliminación de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones en las Universidades
Nacionales; y, c) La necesidad de reformular o redefinir el Sistema o régimen
de seguridad social del profesorado de la UCV. Como puede apreciarse, situaciones de
naturaleza y entidad distinta que se vinculan interesadamente.
3 La Resolución del CNU.
En el mes de julio del año 2008, el Consultor Jurídico del Consejo
Nacional de Universidades presenta al Cuerpo un informe en el que recomienda la
aplicación del artículo 119 de la
LOSSS , en su parte final, es decir, la disposición legal que
establece que toda persona jubilada o pensionada por cualquier régimen queda
exceptuada de seguir cotizando, salvo que continúe desempeñando actividades
remuneradas. Ordena la devolución del dinero retenido “indebidamente” y el
ajuste de los estatutos de los Fondos a las disposiciones de la LOSSS. Sobrela LOSSS ; en la pretensión de aplicar sólo un
aspecto de la LOSSS
y no su totalidad normativa; en la falta de competencia del CNU para dictar una medida de
este tipo; en la violación de la autonomía universitaria; en el desconocimiento
de la dinámica universitaria sobre el tema jubilatorio y pensional; en la
violación de Pautas establecidas por el propio CNU, como es el caso de las
Pautas Reglamentarias sobre Jubilaciones y Pensiones del Profesorado de las Universidades
Nacionales, aprobadas el 5 de febrero de
1976, en las que se establecen que: “Cada
Universidad debe crear un fondo para atender las pensiones y jubilaciones. Este
Fondo estará constituido por un aporte que harán las Universidades de los
fondos que reciban del Estado y una contribución mensual obligatoria de todos
los miembros del personal docente y de investigación, jubilados o por
jubilarse, así como también por los beneficiarios de una pensión” (artículo
8° de las Pautas Reglamentarias CNU). Estas Pautas, como debía ser, en respeto
a la autonomía universitaria, fueron llevadas a los Reglamentos de Jubilaciones
y Pensiones del Profesorado de cada Universidad y, en ellos, se crea, de manera
unilateral, por el máximo órgano de gobierno de la Universidad , el Fondo
de Jubilaciones y Pensiones, se determina su objeto, la obligación de cotizar
por parte de los profesores: activos, jubilados y pensionados, el aporte
institucional, la obligación de contribuir con la Universidad al pago de
las jubilaciones y pensiones causadas, y, finalmente, el ente administrador.
Las cosas, como se evidencia, no son como simplistamente las hizo ver el CNU.
Por esta razón es que el CNU designó una comisión de Rectores para que
examinara con más detenimiento el asunto. Como parte de este examen se ha hecho
una propuesta, la hizo concretamente la Coordinadora de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones del Personal de las Universidades Nacionales, en la que se plantea
tres cosas fundamentales: a) La vigencia e importancia de los Fondos de
Jubilaciones y Pensiones; b) La
ampliación del objeto de los Fondos para que éstos coadyuven financieramente al
mejoramiento de la seguridad social del profesorado, particularmente en el
campo de la salud; y, c) La permanencia de los profesores jubilados y
pensionados como cotizantes de los Fondos, aun en condiciones de voluntariedad,
y la conservación del aporte institucional por la totalidad de la nómina del profesorado
activo y jubilado. En estos términos están las conversaciones con el CNU en la
actualidad.
La devolución del dinero y el cese de las retenciones no es el asunto
más importante. Puede ocurrir en cualquier momento sin grandes complicaciones.
El asunto importante y el que debe ameritar reflexión tiene que ver con los
efectos e impactos que tiene la medida para los profesores jubilados y pensionados y
para todo el sistema o régimen de seguridad social del profesorado. Ese impacto
es el que no se quiere estudiar, no interesa hacerlo, se privilegian razones utilitarias.
4. Eliminación de los Fondos de
Jubilaciones y Pensiones
Con facilidad digna de mejor causa encontramos personas que dicen y
sostienen que los Fondos de Jubilaciones y Pensiones de las Universidades
Nacionales deben eliminarse porque no cumplen con su objeto. Bien convendría
que analizaran con exhaustividad la base
jurídica de los Fondos y su funcionamiento. Los Fondos si cumplen con su
objeto, contribuyen con la
Universidad al pago de las jubilaciones y pensiones causadas.
La que no cumple con el objeto, es decir, destinar el dinero que recibe
proveniente de los Fondos al pago de las jubilaciones y pensiones causadas, en
todo caso, es la
Universidad. Por otra parte, lo exiguo de los aportes que
hacen los Fondos a las Universidades, lo que sin duda llama la atención y
fundamenta las tesis eliminatorias, no es atribuible a los Fondos, sino a las
características del régimen de jubilaciones y pensiones y a la ausencia de
técnicas actuariales y financieras en el momento que se diseñó. Sin embargo, es
importante destacar que en Venezuela no existe ningún Fondo de Jubilaciones y
Pensiones que pague con recursos propios la totalidad de sus compromisos
pensionales, ni siquiera el más importante de todos, el Fondo de Pensiones del
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
En la actualidad no existe en Venezuela norma legal alguna que
establezca la eliminación de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones de los
Regímenes Especiales. En el caso de las Universidades, y, particularmente, en la UCV , la eliminación conlleva a
la reforma del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de los Miembros del
Personal Docente y de Investigación de la UCV.
Esla
Universidad al pago de las jubilaciones y pensiones causadas
y aplicar parte de sus ganancias operativas anuales al financiamiento de
programas que contribuyan a mejorar la calidad de vida de todo el profesorado y
sus familiares calificados, como en efecto, lo han hecho los Fondos de Jubilaciones y Pensiones del
Personal Académico de la Universidad de Los
Andes y de la Universidad Simónla Resolución del CNU.
Pretender derivar de la LOSSS
o de la Resolución
del CNU la eliminación o afectación de los Fondos en algún aspecto, es un
absurdo desde todo punto de vista. Ningún jurista que se respete y tenga
conocimiento sobre seguridad social
podría, en su sano juicio, sostener que la única norma aplicable de la LOSSS es la del 119, en su
parte final, y que la
Resolución del CNU, ambigua como lo es, puede violentar el
ordenamiento jurídico interno de las Universidades Autónomas, en lo que
respecta a los regímenes de jubilaciones y pensiones de fuente legal y carácter
contributivo.¿A quien o a quienes hacen el juego los que propugnan esta
opción?.
5. La redefinición de la
estructura organizativa, funcional y financiera de la institucionalidad
previsional del profesorado universitario
Redefinir o reformar la estructura organizativa, funcional y financiera
de la institucionalidad previsional del profesorado universitario no puede
entenderse de manera alguna como la apertura de una vía para su debilitamiento
y eventual desaparición; por el contrario, es la oportunidad para el
fortalecimiento y consolidación. La posición que he venido sosteniendo es la de
aprovechar, precisamente, la ausencia de un
sistema de seguridad social universal y uniforme, para consolidar y
fortalecer la institucionalidad previsional que, a lo largo del tiempo, por la
falta de dicho sistema segurista, sectores de población, el universitario,
entre otros, lograron obtener, producto de sus luchas gremiales. Ahora bien, la
reestructuración debe hacerse a partir de la institucionalidad existente, sin
desaparecer nada e integrándolo todo, lo contrario es desmontar una edificación
social sin tener nada que la sustituya
en calidad y cantidad prestacional. Por tal razón, se ha propuesto integrar un sistema de seguridad
social para el profesorado universitario con las instituciones previsionales
existentes: institutos de previsión, programas y servicios para el cuidado integral de la salud, fondos de
jubilaciones y pensiones, cajas de ahorro, servicios de seguridad y salud
laboral, centros educativos y servicios recreacionales. En este sistema cada
componente tiene su funcionalidad particular, pero se asume como parte orgánica
e interdependiente de un todo para el
logro de un fin común: la protección social del profesorado universitario. Si
se quisiese actuar simplistamente bastaría con traer a colación la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos
de Ahorro y Asociaciones Similares, la cual, en su artículo 44, establece las
operaciones que pueden realizar estas instituciones y, entre ellas, destaca:
·
“Conceder a sus asociados préstamos con
garantía hipotecaria y préstamos con reserva de dominio”.
·
“Realizar proyectos de vivienda y hábitat de
carácter social”
·
“Realizar alianzas estratégicas en las áreas de
salud, alimentación, vivienda, educación y recreación”
·
“Efectuar inversiones en seguridad social
cónsonas con el sistema establecido por el Estado, en salud, prestaciones de
previsión social de enfermedades, accidentes, discapacidad, necesidades
especiales y muerte, vivienda y hábitat, recreación y cualquier otra prestación
derivada que sea objeto de previsión social”.
Mientras la LOSSS
lo prohíbe todo, la Ley
de Cajas de Ahorro lo facilita todo, inclusive, la creación de un sistema de seguridad social propio para sus
asociados. De un borrón desaparecería la
institucionalidad previsional y quedaría
con vida sólo las Cajas de Ahorro. Como quiera que esta no es la idea, la
clave la tenemos en la integración de la
red institucional existente, red que perfectamente puede integrarse, primero,
al interior de cada universidad y, luego, entre las universidades, con resultados
muy superiores a los actuales.
5 ¿Cómo transformar un régimen
jubilatorio y pensional contributivo en benéfico-asistencial?
Con frecuencia se escuchan y se leen afirmaciones de personas
pertenecientes al ambiente universitario
y fuera de él, por lo general ignorantes de la complejidad que significa el
financiamiento de la seguridad social, referidas a la gratuidad de las
prestaciones seguristas y a la responsabilidad del Estado en su otorgamiento.
La seguridad social no es gratuita en ninguna parte del mundo. La
seguridad social se financia de manera indirecta, vía impositiva; de manera
directa, mediante cotizaciones de las personas afiliadas o amparadas; o,
mediante modalidades mixtas. La población suele confundir la ausencia de pago
directo, bien sea previo o al momento de recibir la prestación, con gratuidad,
cuando lo cierto es que cualquiera sea la modalidad de financiamiento, el costo
de la seguridad social recae sobre los hombros de la población. El argumento de
la gratuidad y la responsabilidad del Estado se ha esgrimido para atacar los
vigentes regímenes jubilatorios y
pensionales del profesorado de las Universidades Nacionales. Craso error. Este
régimen, aun a cargo del Estado, no es gratuito. Es de financiamiento fiscal,
por tanto, tributario, impositivo. Los regímenes que se financian de esta
forma, por desconocimiento de causa, se identifican como regímenes de carácter
benéfico- asistencial y están sujetos a los cambios, bajas y altas, de los
ingresos fiscales.
El régimen jubilatorio y
pensional del profesorado de algunas universidades del país, las de más vieja
data, es de carácter contributivo directo. En mi opinión, tal hecho constituye
su principal y más importante fortaleza. A ello se agrega su base legal,
artículo 102 de la Ley
de Universidades vigente, reglamentaria y convencional. En cada Universidad
difiere el monto de la contribución-obligación de cotizar, punto en el que hay
que buscar fórmulas de acuerdo; pero, se mantiene siempre el carácter
contributivo lo que otorga solidez al
régimen de jubilaciones y pensiones, sin importar la cuantía que la
contribución-cotización en un momento determinado tiene en el financiamiento
general del régimen, al igual que sucede
en otros regímenes, por ejemplo, el del Seguro Social ( pensión por vejez) y su
Fondo de Prestaciones a largo plazo.
El mundo entero está sometido a cambios demográficos, sociales,
culturales, económicos y financieros profundos. Los procesos de reforma de la
seguridad social y, en particular, los pensionales, son la reacción inmediata a
dichos cambios. La seguridad social es la caja de resonancia de la economía y
en ella se observan transformaciones radicales en los mercados laborales y
financieros que tienen su efecto inmediato en las obligaciones de carácter
social. Un régimen pensional es resultante de múltiples variables, a saber:
políticas de empleo, políticas salariales, políticas económicas, políticas
demográficas, políticas monetarias y financieras, políticas de salud, políticas
sociales, entre otras variables. La tendencia generalizada en las reformas pensionales
es el establecimiento de requisitos más rígidos para obtener el beneficio prestacional.
Así tenemos que se amplía el número y monto de las cotizaciones o, de los
impuestos, según el tipo de financiamiento, la edad cronológica para el retiro
laboral, el tiempo de servicio laboral y se hace compatible el beneficio
(jubilación o pensión) con la continuidad laboral.
En Venezuela marchamos a contracorriente de los cambios mundiales, sobre
todo, en el sector universitario, a pesar que ya tropezamos con el
desequilibrio actuarial del régimen jubilatorio y pensional, es decir, la
inversión de la relación activo/pasivo, y, podemos estar a un paso del
desequilibrio financiero, momento en el que los egresos superan los ingresos.
La renta petrolera, fiscal, no es inagotable. Disponer de regímenes pensionales
bien concebidos y de financiamiento directo, contributivo, tiene un enorme
potencial como base de sustentación y solidez de dichos regímenes. En Venezuela
y en las Universidades estamos muy lejos de ese objetivo; pero, deberíamos
avanzar hacia ese estadio con prontitud.
La tesis de convertir los
regímenes jubilatorios y pensionales contributivos del profesorado de las
Universidades Nacionales en regímenes benéfico-asistenciales, sólo por un
interés voluntarioso y utilitario, deja sin base el régimen y sin argumento
para su defensa, significa abrir la
compuerta a su destrucción y con ella la de todo el sistema previsional
universitario, flaco servicio a la causa del mejoramiento de la seguridad
social del profesorado universitario de Venezuela.
AMC. Caracas, 1° de mayo de 2010
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